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Regulamentação do setor de seguros: retorno à legalidade



Paulo Luiz de Toledo Piza, Vice-presidente do Instituto Brasileiro de Direito do Seguro

Excelente notícia a todos os que se pautam pelo respeito à Constituição e à lei no setor de seguros. Em 31/05/2022, foi protocolizado nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.074-DF, de que é relator o ministro Gilmar Mendes, e em que se discute o alcance da competência normativa do CNSP – Conselho Nacional de Seguros Privados, conciso e denso parecer da lavra do Procurador-Geral da República, Augusto Aras. Deixou-se claro que o chamado poder regulamentar do CNSP e da Susep – Superintendência de Seguros Privados não alcança a atividade legislativa, concluindo-se que, ao editar a Resolução CNSP 407/2021, versando sobre contratos de seguro para a cobertura de grandes riscos, o órgão extrapolou seu poder regulamentar.


Como já advertia, por nota, o IBDS – Instituo Brasileiro de Direito do Seguros a respeito da mesma Resolução, de acordo com a Constituição Federal, é competência privativa da União legislar, por intermédio do Congresso Nacional, sobre direito civil e comercial, bem como sobre política de seguros (art. 22, I e VII, c.c. art. 68). Ou seja, como órgãos vinculados ao Poder Executivo, o CNSP, e mesmo a Susep, não podem inovar o ordenamento jurídico, introduzindo estatuições primárias, que se impõem por força própria, autônoma, nem editar atos normativos que contrariem e disponham para além do ordenamento legal. Nesse sentido, a competência do CNSP e, por maior ordem de razões ainda, da Susep, restringe-se unicamente a editar atos normativos em que venham a especificar a lei, descer a minúcias, e a estabelecer valores e limites relacionados à autorização e exercício da atividade seguradora e resseguradora privada.


Vale lembrar que o mesmo entendimento já havia externado a Advocacia-Geral da União no Parecer nº. AGU/LA-01, de 29/02/1996, de Luiz Alberto da Silva, anexo ao Parecer nº. CQ-104, da Advocacia-Geral da União, intitulado “Liberação ao Capital Estrangeiro”, aprovado pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, em 05/06/1996, tornando-o vinculativo para todos os órgãos integrantes da Administração Federal. Nesse parecer, com efeito, em que se consolidou o entendimento de que, perante a Carta de 1988, particularmente à vista da Emenda Constitucional nº 6, já não era mais possível distinguir, no setor de seguros, entre empresa brasileira de capital nacional e de capital estrangeiro, deu-se pela ilegalidade da Resolução CNSP nº 14/86, por haver extrapolado o poder regulamentar que lhe deu suporte, de maneira que não poderia ser considerada como integrando a ordem jurídica.


O Direito é via de mão dupla. Já se dizia, então, que o poder regulamentar do CNSP não alcançava o “poder de editar norma primária, capaz de inovar a ordem jurídica”, tendo ele “de ser exercido nos termos da lei”. Não havendo nela disposição vedando ou limitando a participação do capital estrangeiro, não seria possível ao CNSP instituí-la. Do mesmo modo, no caso da referida Resolução CNSP 407/2021, não diferenciando a lei os chamados seguros de grandes riscos dos que não o seriam, ou de todo o modo não se dispondo nem por lei complementar, nem por lei ordinária a esse respeito, não poderia fazê-lo o CNSP, sob pena de ilegalidade.


Infelizmente, esse não é um caso isolado. A mesma usurpação de competência do Congresso Nacional se verifica em diversos outros atos normativos editados pelo CNSP e Susep. É o caso, por exemplo, da Resolução CNSP 380/2020, discutida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.396-DF, de que hoje é relator o ministro Nunes Marques. Também ela violou o princípio da reserva legal, ao pretender disciplinar o que se denominou de “resseguro direto”, isto é, a contratação de proteção ressecuritária por quem não ostenta a qualidade de sociedade seguradora ou cuja atividade não consiste na realização de operações de seguro.


Mas, voltando à Resolução CNSP 407/2021, nada há que a justifique. Na realidade, ela reduz a própria possibilidade de exercício de uma política de seguros condizente com o imperativo constitucional do desenvolvimento econômico e social (Constituição de 1988, art. 3º, art. 170 e art. 219). Dentre outros pontos, um dos objetivos dessa política deve ser o de “promover a expansão do mercado de seguros e propiciar condições operacionais necessárias para sua integração no processo econômico e social do País” (Decreto-Lei 73/66, art. 5º, inc. I). Ocorre, no entanto, que a Resolução enseja uma constrição de coberturas de seguros ainda maior do que se tem verificado.


Pressupor, por exemplo, que interesses relevantes para o desenvolvimento do país poderão ser garantidos por meio de clausulados de seguro discutidos grão-a-grão entre segurado e seguradora é rematada fantasia, como já o demonstra a própria natureza da atividade securitária. Esta se pauta pela celeridade na contratação de seguros, necessária para a reunião de interessados em se proteger contra riscos que lhes sãos comuns, exigindo a utilização de modelos padronizados de clausulados contratuais. De todo o modo, o que se verifica, na prática, é que as sugestões dos segurados de alteração dos modelos predispostos, mesmo que eventualmente aceitas, jamais levarão a modificações substanciais. Por maiores que sejam as oportunidades abertas aos segurados de interagirem com seus seguradores na estipulação das condições contratuais, os chamados seguro de grandes riscos não poderão deixar de ser qualificados como contratos de adesão.


Muitas vezes, aliás, nem mesmo as seguradoras brasileiras lograrão definir livremente as condições do seguro de grande risco que irão comercializar. Estas lhe serão, não raras vezes, ditadas pelos seus resseguradores, sob os auspícios de suas matrizes estrangeiras, não sendo demasia lembrar que os cinco maiores resseguradores, dentre os quais não figuram os de origem brasileira, concentram mais da metade do mercado dominado pelos 50 maiores resseguradores mundiais. Isso mostra, no limite, que o próprio Estado brasileiro está se demitindo, na prática, da proteção securitária da infraestrutura nacional e do dever que lhe cabe exercer, através do CNSP e a Susep, de promover o mercado de seguros e integrá-lo no processo econômico e social do País – e, mais, de atuar “no interesse dos segurados e beneficiários dos contratos de seguro”, como determina o art. 3º do citado Decreto-Lei 73/66.


Fonte: Estadão

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